El sistema portuario panameño es, sin duda, la columna vertebral de nuestra economía de servicios; pero su historia reciente es también el relato de una profunda asimetría. Al estudiar la «Anatomía de los contratos portuarios», analizamos un complejo entramado de ingeniería legal y política que permitió a PPC capturar el valor estratégico de nuestra posición geográfica con retornos mínimos para el país.
El punto de inflexión de esta historia se sitúa en 2002, con la llamada «Crisis de la Equiparación». Lo que se presentó ante la opinión pública como un reclamo de justicia competitiva por parte de PPC fue, en realidad, una maniobras cínica. Bajo la premisa de «igualar condiciones» con sus vecinos de Manzanillo International Terminal (MIT) y Colon Container Terminal (CCT), la operadora de origen asiático y capital inglés logró que se le exonerara del pago de una anualidad fija de $22.2 millones, ignorando una diferencia fundamental: sus competidores habían construido sus puertos sobre pantanos y ruinas militares, mientras que ellos habían recibido terminales operativas, muelles listos y una cartera de clientes activa.
Sin embargo, el pecado original no fue solo la exoneración económica. Como veremos en este análisis, el contrato de PPC ya gozaba de algunos privilegios que sus vecinos nunca tuvieron. A través de este recorrido por las adendas, las denuncias del expresidente Ernesto Pérez Balladares y el polémico bloqueo a nuevos proyectos como el Puerto de Corozal, desnudamos un modelo de negocio que durante décadas priorizó la ganancia corporativa sobre la soberanía económica de Panamá.
Hoy, con la realidad de un hub logístico consolidado, la pregunta no es solo cuánto dejaron de pagar, sino cómo debemos repensar nuestra relación con quienes operan el activo más valioso de la República.
1993 – 1996 | EL INICIO
Concesiones para uso de fondo de mar y tierras baldías
1993 – Manzanillo International Terminal (MIT) – Origen del capital: EE.UU. y Panamá
Esta empresa formada por la estadounidense Stevedoring Services of America (SSA) y la panameña Motores Internacionales S.A., solicita a la entonces Autoridad Portuaria de Panamá (APN) una concesión para desarrollar y operar un puerto en lado Atlántico del Canal, específicamente en el sector de Coco Solo, en la provincia de Colón.
La concesión es otorgada a través de la Ley N° 31 del 21 de diciembre de 1993 durante el gobierno de Guillermo Endara.
Condición: La empresa tendría que construir una moderna terminal de carga contenerizada en donde alguna vez funcionó la Base Aeronaval de la Armada de EE. UU., una de las más importantes del Comando Sur que custodiaba la entrada atlántica del Canal.
El área revirtió a Panamá y la base quedó en total abandono. No había grúas pórtico ni muelles para contenedores de gran calado. Eran principalmente rellenos, antiguos hangares y barracas militares rodeadas de manglares y pantanos.
En 1994 comenzó la construcción dragando la bahía y transformando las rampas de hidroaviones en muelles de carga. Fue la primera gran inversión privada en puertos que se registró en Panamá en esta carrera hacia su transformación como hub logístico de la región.
1996 – Evergreen Marine Corporation – Origen del capital: Taiwán
En los años 90, el grupo Evergreen era una de las tres navieras más grandes del mundo y quería tener su propio puerto en Panamá para que sus barcos no tuvieran que esperar espacio para transitar por el Canal en otros muelles.
Con la idea de desarrollar una «terminal dedicada», constituye la empresa Colon Container Terminal (CCT) y solicita a la entonces Autoridad Portuaria de Panamá (APN) concesión para construir y operar una nueva infraestructura de contenedores en Coco Solo, al sur de MIT.
La concesión es otorgada a través de la Ley N° 12 del 3 de enero de 1996 durante el gobierno de Ernesto Pérez Balladares.
Condición: La empresa tendría que dragar y construir desde cero muelles donde antes solo había manglares y restos de la base naval estadounidense.
CAMBIO DE MODELO
En 1996 la administración Pérez Balladares decide cambiar de fórmula para el arrendamiento de los puertos Balboa y Cristóbal que tenían operaciones. Decide realiza una convocatoria a acto pública para otorgar en concesión el manejo de ambas terminales que habían pasado a manos del Estado panameño el 1 de octubre de 1979 por efectos de la entrada en vigor de los Tratados Torrijos-Carter firmados en 1977.
Condición: el ganador tendría que modernizar y desarrollar estos puertos que operaban únicamente para recibir carga destinada a Panamá.
Además de la explotación de una terminal de contenedores, la concesión abarcaba el aprovechamiento de los muelles existentes para carga general y a granel.
Junio 1996 – Se presentan los jugadores
Manzanillo International Terminal (MIT) estuvo entre las primeras en mostrar interés por los puertos de Balboa y Cristóbal, pero el gobierno le solicitó no participar directamente para evitar un monopolio, dado que ya operaban una terminal importante en el Atlántico.
En la puja entonces participaron cuatro empresas:
- Kawasaki Kisen Kaisha («K» Line de Japón): En consorcio con la empresa estadounidense Cooper T. Smith.
- Hutchison Port Holdings (Hong Kong): Posicionada como el operador portuario privado más grande del mundo, la empresa tenía un fuerte componente de capital y origen británico. En 1996, Hutchison Whampoa cotizaba y operaba bajo estándares financieros internacionales muy ligados a la City de Londres. Por eso, gran parte de sus accionistas institucionales y fondos de inversión eran británicos y europeos, lo que le daba un perfil «transnacional» más que puramente chino. Participó a través de su subsidiaria Panama Ports Company (PPC).
- Bechtel (Estados Unidos): La empresa movió sus influencias diplomáticas para que aceptaran su oferta luego de que el gobierno panameño cerrara la convocatoria. Prometieron que harían una «oferta que no podrían rehusar aceptar». Al final fue la peor propuesta de todas: un millón de dólares al año.
PPC presentó la mejor oferta y, en consecuencia, ganó la concesión.
De inmediato, en EE. UU. surgió la paranoia de que «los chinos» controlarían el Canal. En esta crisis fue clave la conexión inglesa de la Hutchison, que era dueña y operadora del Puerto de Felixstowe, el más grande e importante del Reino Unido.
Para calmar las aguas en Washington, se argumentó: «Hutchison es una empresa con gerencia y tradiciones británicas, que cotiza en mercados occidentales y cuyo éxito depende de la estabilidad global, no de agendas políticas».
Por otra parte, la entrada de Evergreen en 1996 funcionó también como un contrapeso geopolítico estratégico. En una década marcada por la estrecha alianza diplomática entre Panamá y Taipéi, la inversión taiwanesa actuó como un «ancla» de seguridad. Su presencia sirvió para neutralizar los temores de Washington y de sectores locales ante el ascenso de Hutchison Whampoa (Hong Kong), garantizando que el control operativo del Canal no quedaría bajo el monopolio de intereses vinculados a la esfera de influencia de China continental.
1997 | LA CORPORIZACIÓN ESTRATÉGICA
Hito: Ley 5 de 16 de enero de 1997. Clic aquí para descargar el documento.
Operador: Panama Ports Company (PPC).
Activos: Recibe para su administración los puertos de Balboa y Cristóbal
Obligación: Pago anual fijo de $22.2 millones + Anualidad variable 10% de ingresos brutos + Participación accionaria de 10% del capital de la empresa.
Panamá no vendió sus puertos. Se mantiene como única propietaria de estos activos, dando en concesión su operación a privados que aporta el capital, el know-how, los contactos y el riesgo. Por eso hablamos de «corporización» y no «privatización».
Antecedentes en Panamá: Petroterminal, oleoducto y terminal de petróleo en la Costa Atlántica, específicamente en la Laguna de Chiriquí, desarrollada entre 1978 y 1979. Exitoso modelo de empresa mixta impulsado por el general Omar Torrijos.
LA CRISIS DE LA «EQUIPARACIÓN»
- Hito: Resolución de Gabinete N° 14 del 24 de mayo 2002. Clic aquí para descargar documento.
- Conflicto: PPC exige las mismas ventajas fiscales que MIT y CCT.
- Efecto: El Gobierno elimina el pago anual de $22.2 millones y el pago al Estado del 10% de sus ingresos brutos anuales.
- Los pagos fijos se sustituyen por tarifas específicas por servicios: seis dólares (US$6.00) por movimiento de contenedor.
- Escándalo: La prensa denuncia una pérdida para el Estado de $1,000 millones a largo plazo.
Para Panama Ports Company (PPC) la disparidad en los costos fijos respecto a sus competidores directos, MIT y CCT se convirtió en un eje de conflicto. Utilizaron el modelo de Evergreen —basado en un canon por hectárea y movimiento de contenedores en lugar de una anualidad fija— como el precedente jurídico para exigir la polémica «Equiparación».
Este reclamo omitía una diferencia fundamental en la naturaleza de los activos: mientras MIT y CCT recibieron terrenos pantanosos y antiguas bases militares que requirieron inversiones millonarias desde cero (proyectos greenfield), PPC heredó la infraestructura ya operativa de Balboa y Cristóbal. Al recibir muelles construidos y una cartera de clientes activa, la anualidad de US$22.2 millones no era un sobrecosto, sino el precio por recibir puertos en pleno funcionamiento. No es comparable lo uno con lo otro.
La falacia de la Equiparación: una comparación absurda
Al estallar la crisis en 2002, la narrativa de Panama Ports Company (PPC) se centró en una supuesta «desventaja competitiva» frente a sus vecinos. Sin embargo, cuando la prensa y los analistas diseccionaron los contratos, la realidad resultó ser la opuesta. PPC no solo recibió las «joyas de la corona» del sistema portuario nacional (Balboa y Cristóbal) ya operativas, sino que su contrato de 1997 contenía una red de privilegios, blindajes fiscales y gabelas administrativas que hacían que el contrato de Manzanillo International Terminal (MIT) pareciera, en comparación, restrictivo y austero.
El reclamo de «equiparación» fue, en esencia, un ejercicio de cinismo corporativo: la empresa que más beneficios recibió del Estado exigía eliminar su única obligación real —la anualidad de $22.2 millones— alegando una desigualdad que, en el papel, solo le favorecía a ella.
| Punto de Comparación | Manzanillo International Terminal (MIT) | Panama Ports Company (PPC) |
| Impuestos Municipales | Sujeto a cualquier nivel de impuestos municipales. | Blindado: Solo paga hasta un máximo de $50,000. |
| Respuesta Administrativa | Carece de este derecho. | Derecho a que el Estado le de respuesta a cualquier solicitud en 30 días calendario. Si no responde en 10 días, la solicitud se considera aprobada. |
| Duración del Contrato | 20 años + 20 de prórroga. | 25 años + 25 de prórroga (mayor estabilidad). |
| Ingresos Extraordinarios | No recibe ingresos por carga no reclamada. | Derecho a percibir ingresos por venta de carga no reclamada. |
| Cláusula de Rescisión | Terminación por fuerza mayor muy restringida. | Cláusula de terminación por fuerza mayor muy favorable. |
| Rentas Preexistentes | No percibe estos ingresos. | Fijar y cobra alquileres de concesiones preexistentes en los puertos. |
| Alquileres | No tiene ese derecho. | Derecho a alquilar terrenos, instalaciones y edificios en los puertos. |
| Impuesto Sobre la Renta | Exoneración limitada solo al almacenaje de contenedores. | Amplia exoneración sobre múltiples fuentes de ingresos. |
| Blindaje Tributario | No tiene este beneficio. | Garantía de inmutabilidad: El Estado no puede imponerle nuevos impuestos portuarios. |
| Uso de Suelos Adyacentes | Discrecional de la AMP y con limitaciones. | Explotación de Diablo e Isla Telfers por 15 años sin pagar por ellas. |
2005 | La adenda de la discordia
Tras la resolución de 2002, ejecutada bajo el gobierno de Mireya Moscoso, la opinión pública, gremios profesionales y medios de comunicación mantuvieron una crítica constante. Al asumir la presidencia Martín Torrijos en septiembre de 2004, una de las promesas implícitas era revisar los términos que se consideraban lesivos para el Estado.
Así fue como se emitió la Resolución de Gabinete N° 69 de 17 de octubre de 2005 que dejó sin efecto la polémica equiparación de Moscoso. Para que el cambio no pudiera ser revertido por otro gobierno, el acuerdo se elevó a rango de Ley, la N° 55 de 28 de diciembre de 2005 con la que se aprobó la Adenda No. 1 al contrato original de 1997. Clic aquí para descargar este documento.
El argumento legal: El Estado sostuvo que la equiparación de 2002 fue un acto administrativo que no podía pasar por encima de un Contrato Ley aprobado por la Asamblea. El gobierno utilizó la amenaza de demandas legales y la presión de la opinión pública para sentar a la empresa a renegociar.
En la práctica, la ley de 2005 reforzó un modelo de Pago por Movimiento en todas las terminales. Es decir, no solo PPC, sino también MIT y CCT pagarían una tarifa fija por cada contenedor movido bajo la lógica de que, si a la empresa le iba bien y movía más carga, el Estado recibía más dinero. En este punto fue que se pasó de US$6.00 por TEU A us$9.00 y se estableció que esta tarifa se revisaría cada 5 años basándose en el Índice de Precios al Consumidor (IPC) de la Contraloría, con un tope de aumento del 10%.
Como condición para formalizar este nuevo esquema, la empresa reconoció una deuda con el Estado por los años en que no pagó la anualidad fija (2002-2005). La ley registra el compromiso de pago de $102 millones de dólares, los cuales se dividieron en una suma inicial al momento del refrendo y en pagos anuales adicionales durante los siguientes años.
PPC: INCUMPLIMIENTO E «INGENIERÍA» FINANCIERA
El mayor triunfo de PPC con la Ley 55 fue despojarse definitivamente de la responsabilidad de pagar los $22.2 millones anuales garantizados. Al cambiar esto por una tarifa de $9.00 por TEU, el Estado panameño dejó de ser un arrendador con renta fija para convertirse en un «socio de riesgo». Si la economía global se frenaba o si la empresa gestionaba mal su carga, era el Estado quien vería mermados sus ingresos. Por el contrario, con el contrato original el pago era una obligación ineludible sin importar el volumen.
Por otra parte, el compromiso asumido por Panama Ports Company (PPC) en 1997 era entregar al Estado el 10% de sus ingresos brutos (es decir, de cada dólar que entraba al puerto). Sin embargo, mediante las adendas y las interpretaciones legales posteriores, el esquema se desplazó hacia el 10% de las utilidades netas (dividendos). Este cambio fue catastrófico para el fisco: mientras los ingresos brutos son fáciles de auditar (basándose en el movimiento de contenedores), la «ganancia neta» es una cifra maleable que depende de los gastos y deducciones que la empresa decida reportar.
Aquí entra la estrategia de la «inversión inflada» y depreciación. Diversas denuncias, incluyendo las del expresidente Ernesto Pérez Balladares, señalan que PPC implementó una estrategia de reinversión agresiva y, en ocasiones, injustificada. Al realizar gastos de capital masivos y constantes en infraestructura, la empresa lograba dos objetivos:
- Reducir la base imponible. Al aumentar los gastos y la depreciación de activos, la «ganancia neta» en papel disminuía drásticamente, resultando en dividendos mínimos para el Estado.
- Autocontratación y afinidad. Se ha cuestionado que una parte considerable de esas inversiones se ejecutó a través de empresas subcontratistas vinculadas al mismo grupo económico o con fuertes afinidades con los concesionarios. Esto permitía que el dinero «saliera» de la utilidad del puerto (donde debía pagar el 10%) y se moviera hacia otras ramas del conglomerado donde el Estado panameño no tenía participación.
En resumen, PPC incumplió con el espíritu del contrato de 1997 al desvirtuar la contraprestación económica que justificó su elección sobre otros competidores. Mientras que en la puja de 1996 ganaron por ofrecer la mayor renta fija y variable, en la práctica utilizaron su estructura corporativa global para minimizar el retorno al Estado. Durante casi dos décadas, el Estado panameño —dueño del recurso estratégico y socio de la empresa— recibió migajas en dividendos comparado con los miles de millones de dólares en ingresos brutos generados por el paso de mercancía mundial por Balboa y Cristóbal.
Piedra en el zapato
A la cuestionable gestión financiera de PPC se suma una postura que muchos calificaron como una traición a la alianza público-privada: su férrea oposición a la construcción del Puerto de Corozal. Mientras el país invertía miles de millones en la Ampliación del Canal, el Estado buscaba potenciar esa inversión con una nueva terminal en el Pacífico para captar el excedente de demanda. Sin embargo, PPC —actuando más como un monopolio protector que como un socio estratégico— utilizó una agresiva estrategia legal y de cabildeo para impedir que el proyecto viera la luz.
Esta actitud resultó profundamente incompatible con el rol de un socio de la República. No bastaba con haber erosionado los beneficios que Panamá debía recibir por la «joya de la corona»: los puertos de Balboa y Cristóbal. También intentaron frenar el crecimiento logístico panameño para evitar la competencia, a pesar de que los estudios técnicos confirmaban que el mercado era suficiente para todos. Esta acción mezquina demostró que los intereses corporativos de los concesionarios estaban por encima del desarrollo nacional, dejando claro que no se comportaban como buenos socios para un Estado que les había entregado sus activos portuarios más valiosos.
EL VEREDICTO DE LA HISTORIA Y EL FUTURO LOGÍSTICO
Por estas razones, el Dr. Ernesto Pérez Balladares —quien originalmente firmó el contrato de 1997— se convirtió en una de las voces más críticas, denunciando sostenidamente que la concesión de Panama Ports Company (PPC) no debía ser renovada por 25 años adicionales en 2022.
En sus declaraciones más recientes, el expresidente ha reiterado su respaldo a la eliminación del contrato, argumentando que este fue «modificado de manera indebida», desvirtuando su esencia original para otorgar ventajas excesivas a la empresa. Sin embargo, advirtió sobre la delicada señal que envía la declaración de inconstitucionalidad hacia el mercado internacional. Si bien es una decisión que busca corregir el pasado, genera incertidumbre jurídica entre potenciales inversionistas.
Respecto a las irregularidades y el incumplimiento de los compromisos pactados, Pérez Balladares ha sido enfático en que la tarea ahora recae sobre el Ministerio Público, que debe determinar la responsabilidad de aquellos funcionarios que permitieron o facilitaron estas desviaciones en favor de la operadora.
Al mirar hacia el horizonte, el exmandatario subraya que la realidad portuaria de Panamá es hoy radicalmente distinta a la de los años noventa: el país ya no es un aspirante, sino un centro logístico de alcance mundial. Esta nueva jerarquía obliga al Estado a repensar sus modelos de gestión y negociación, dejando atrás esquemas obsoletos. “Las condiciones han cambiado por completo. Hoy tenemos las mejores oportunidades del mundo”, concluyó, planteando que se abre una nueva era de transparencia y máximo beneficio nacional.
Ver esta publicación en Instagram