Fecha y Hora Actual

El Plan Maestro

Mientras llegaba el día de la toma de posesión, el presidente Pérez Balladares dinamizó el diálogo nacional haciendo docencia sobre su programa económico-social.

A un mes de las elecciones generales del año 94, el equipo de trabajo conformado por presidente electo Ernesto Pérez Balladares presentó una propuesta preliminar y esquemática del Programa Económico y Social, que sería consultado con todos actores políticos del país, ampliado y refinado entre el 8 de junio y la toma de posesión.

el primer nivel de opiniones se recogería entre los miembros del Gabinete designado, para luego involucrar legisladores electos y a diversos grupos de opinión, entendiéndose siempre que la decisión y responsabilidad últimas eran privativas del presidente electo.

Una vez consultado, el Programa sería publicado, anunciando que el mismo era la guía para organizar los programas y proyectos de la administración y para obtener el apoyo de diversos agentes internacionales de crédito.

El documento tiene cuatro secciones principales:

  1. Resumen de oportunidades y barreras, incluyendo las causas de estas limitaciones.
  2. Planteamiento de las propuestas sobre los principales temas de política económica y social.
  3. Esbozo de la secuencia en que deben acometerse las principales acciones iniciales para lograr el mayor impacto social y económico.
  4. Examen de algunas consecuencias económicas de las políticas planteadas vs. la alternativa de mantener el status quo.

Clic aquí para descargar el documento original en pdf: Propuesta programa económico y social – 8 junio 1994

Despliega para leer los aspectos más importantes de cada una de las secciones de ese documento ⇓

Ventajas, oportunidades y desafíos: calidad de los Recursos Humanos, posición geográfica, áreas revertidas (vistas como principal fuente de crecimiento de la economía en las próximas décadas), sistema monetario (un país libre de inflación), servicios de exportación, sistema bancario, turismo, transferencia del Canal y otros sectores económicos como la ganadería, la agricultura, la minería, la industria manufacturera y la maquila.

Problemas:

  1. Pobreza y distribución del ingreso. Considerado el problema social y económico más importante. “No sólo tenemos una proporción más alta que la de cualquier país con un nivel comparable de ingreso en estado de pobreza y extrema pobreza, sino que ostentamos la segunda peor (después de Brasil) distribución de ingreso de América Latina, según un trabajo reciente del Banco Mundial”.
  2. Empleo y salarios. Alto nivel de desempleo estructural, a pesar de un crecimiento de la producción. Mientras, había un bajo poder adquisitivo: “Los salarios son altos para los empresarios cuando se comparan con los de otros países latinoamericanos con que deben competir, pero bajos para quienes los reciben pues pueden comprar con ellos menos que lo que comprarían con ese ingreso convertido en la moneda nacional de los países potencialmente competidores”. Tasa promedio de desempleo durante las últimas décadas: 1970-79 = 7.3% / 1982-89 = 11.9% / 1991-93 = 14.2%.
  3. Desaceleración del PIB. La velocidad de crecimiento real de la producción del país, medida por el PIB, venía descendiendo en cada década después de la del sesenta:

1951-60    4.0%
1960-69     7.7%
1970-79     3.8%
1980-89     2.1%
1990-93     6.9%

Para el momento de este documento se reportaba que después del punto alto del 92, el PIB nuevamente se produjo una baja.

  1. Generación de divisas. La exportación de servicios, específicamente los vinculados a las actividades del Canal, “son consideradas maduras de lento crecimiento, sobre todo el propio Canal, el oleoducto y las bases militares estadounidenses que desaparecerán en el transcurso del próximo quinquenio. La excepción en esta década es la Zona Libre, pero ésta tenderá a un menor crecimiento en los próximos años. Desde principio de los ochenta no ha habido nuevas actividades en este campo”.
  2. Catalogada como “poco competitiva internacionalmente”, debido a los costos de producción que impedían exportar a la mayoría de las industrias manufactureras y de la agroindustria del país. También preocupaba la falta de inversiones extranjeras directas y la “marginación de Panamá del flujo de capital financiero hacia América Latina”.
  3. Estrechez fiscal. Los gastos se incrementaban a un ritmo dictado por leyes especiales que es superior a la tasa de incremento de los ingresos. Los efectos de la reforma tributaria de 1991 ya se habían agorado y se calculaba un desbalance en cuenta corriente para el ejercicio de 1994 superior a los 100 millones en adicional al recorte de 198 millones en la cuenta de capital por el no desembolso de recursos de la IFIS relacionado por el incumplimiento por el Gobierno de lo pactado con dichas entidades. “Esto significa en que no es posible contar con el ahorro necesario para realizar un programa adecuado de inversiones y terminar de resolver el problema de la deuda externa”.

Causa de los problemas:

  1. Ineficiencia de la economía. “Se requiere invertir un promedio de varias decenas de miles de Balboas para generar un puesto de trabajo, con lo cual nunca resolveremos el desempleo. La productividad de la mano de obra también es muy baja, lo cual encarece el costo laboral por unidad de producto contribuyendo a la falta de competitividad. Todo ello es atribuible a un exceso de incentivos en favor del capital que promueve su mayor utilización y un conjunto de sobrecostos establecidos por ley para el empleo de la fuerza de trabajo. La consecuencia es la sobrecapitalización de las empresas y el desempleo.
  2. Servicios públicos. Excesivamente caros e ineficientes las facturas de agua, luz, teléfono, electricidad y puertos. Sus costos afectan la competitividad.
  3. Una protección arancelaria – considerada la más alta del continente – a exportación que afecta el costo de la vida, los salarios y el precio de los insumos. Esto afectaba también el poder adquisitivo de los salarios panameños.
  4. Distorsiones microeconómicas. Barreras a la entrada de ciertas actividades, en especial el transporte de carga y de personas, los requisitos y trámites excesivos para algunas importaciones y para el sector construcción.
  5. Se tenían indicadores generales buenos en términos internacionales, pero había una “situación muy deteriorada en los corregimientos”, en especial en materia de disponibilidad de agua potable y nutrición. En esos mismos corregimientos se daba la mayor incidencia de extrema pobreza.
  6. Educación. Calidad pobre “… en ninguna forma califica a la juventud del país a participar en el mundo moderno”.
  7. “La rede vial, la capacidad de generación eléctrica, el suministro de agua potable y la densidad telefónica, para mencionar algunos, se han quedado estancados en el pasado e incluso el estado de las instalaciones se ha deteriorado considerablemente afectando la eficiencia de la economía”.

El documento señala que todos estos problemas económicos traían como resultado que “una porción significativa de los panameños viva en estado de pobreza o de pobreza extrema y que muchos otros no tengan niveles de vida inferiores a los que cabría esperar dadas las oportunidades y recursos con que cuenta el país”.

La estrategia para un programa económico y social eficiente debería cumplir con los siguientes requisitos:

  1. Desmontar simultáneamente la doble distorsión de exceso de incentivos al capital y de rigideces al trabajo;
  2. Eliminar el proteccionismo reduciendo los aranceles a niveles razonables en forma gradual y coordinada con otras medidas y abolir también las restricciones cuantitativas a las importaciones;
  3. Eliminar otras restricciones cuantitativas al eficiente funcionamiento de la economía;
  4. Establecer a corto plazo un programa de salud primaria dirigido a la satisfacción de las necesidades básicas;
  5. Llevar a cabo una reestructuración profunda e imaginativa de la educación en su contenido y organización; y
  6. Adecuar la infraestructura a las necesidades del país.

Objetivos:

  1. Reducir los índices de pobreza extrema a la mitad de su nivel actual en el próximo quinquenio y restaurar la situación relativa de la salud al mejor punto que haya estado en el último cuarto de siglo.
  2. Colocar a Panamá entre los primeros diez países de América Latina en cuanto a la distribución de ingreso.
  3. Alcanzar un crecimiento del 5% anual en el producto per cápita en forma concurrente con el crecimiento del empleo y la mejora del poder de compra de los ingresos.

El logro de los objetivos planteados requiere de los siguientes medios:

  • Una visión dinámica a tono con el pensamiento moderno y orientado hacia el mundo, en contraposición a lo estático y localista.
  • Un programa de desarrollo social con énfasis en los más pobres, elaborado con criterios técnicos y administrado científicamente para garantizar su eficacia.
  • La modernización de la economía a través de un sistema de economía de mercado eficiente y competitiva.
  • Vinculación a los grandes mercados mediante la participación en el programa de integración que más convenga a los intereses del país.

Política macroeconómica

  1. La primera prioridad es mantener el sistema monetario, lo cual requiere un esfuerzo muy serio de mejorar la imagen internacional del país.
  2. El problema fundamental de la política fiscal es producir un ahorro en cuenta corriente para poder realizar inversiones con financiamiento externo, las cuales requieren un aporte propio importante y tener capacidad para atender el pago de la deuda pública con la banca comercial.

Para empezar a discutir podemos trabajar con los siguientes supuestos. Un programa de inversiones de B/300 millones que requiere aportes propios por B/100 millones y un servicio de la deuda comercial que requiera B/ 50 millones en intereses (los pagos a capital no forman parte de la cuenta corriente), para un total requerido de B/150 millones de ahorro en cuenta corriente. Según el Contralor General, habrá un desbalance en cuenta corriente de B/120 millones, lo cual define la necesidad de producir un cambio de B/270 millones respecto a la situación actual.

Una primera aproximación a lo planteado:

  1. Aunque no parece factible plantear una reducción de gastos, sí debe decidirse que no habrá aumentos y adoptar los cambios necesarios en las leyes especiales para congelar todo incremento salarial.
  2. Atacar la parte más importante del déficit estructural sustituyendo las leyes especiales por una ley general de sueldos con criterios racionales para los aumentos.
  3. Podría pensarse en una medida tributaria que no implique nuevos impuestos (sic), consistente en eliminar exoneraciones de que gozan distintas actividades económicas. Ello no sólo mejoraría la recaudación, sino que eliminaría buena parte de las distorsiones económicas (incentivos al capital y castigos al trabajo).
  4. Si lo anterior no es suficiente, que es lo más probable, habrá que discutir otras opciones con el Ministro de Hacienda y Tesoro designado antes de presentar el Programa al resto del Gabinete designado.
  5. Otra de las prioridades de la política presupuestaria es reestructurar el gasto corriente para darle racionalmente (con base en metas claramente definidas) prioridad al gasto social.
  6. Parte del financiamiento que se logrará dando concesiones al sector privado para ciertas obras de infraestructura a través del mecanismo de concesiones administrativas.
  7. Se elaborará un plan para la modernización del aparato público en su concepto, alcance y forma de funcionamiento, el cual deberá ejecutarse durante el quinquenio.
  8. Para racionalizar el manejo de la política fiscal se elaborará un plan financiero del sector público a mediano plazo.

Privatización:

La privatización se concibe como un medio y no como un fin en si misma.

  1. Para cada una de las grandes empresas de servicios públicos básicos se determinará dual sería la forma óptima de lograrlo.
  2. Se empezará con la privatización de la operación de los principales puertos, reteniendo el Estado la propiedad de las instalaciones y la fiscalización de las operaciones como ocurre en la mayoría de los puertos modernos hoy día.
  3. Las grandes empresas públicas deben convertirse en sociedades anónimas de propiedad del Estado con Juntas Directivas de libre nombramiento y remoción por el Presidente de la República y la obligación de publicar informes financieros auditados por auditores independientes de conformidad a normas de contabilidad comúnmente aceptadas.
  4. Las demás privatizaciones se continuarán haciendo de acuerdo a la ley existente.

Política microeconómica

  1. Contempla un conjunto de acciones concretas según el principio general de hacer la economía competitiva, eliminar barreras, liberar precios, promover la competencia y regular los monopolios y oligopolios. La eliminación de la regulación de precios debe estar coordinada con la reducción arancelaria y el establecimiento de controles efectivos sobre los monopolios y oligopolios, lo cual requiere legislación especializada.
  2. La atracción de inversiones extranjeras será responsabilidad del Ministerio de Relaciones Exteriores, utilizando para el lo al cuerpo diplomático y consular, mientras que la atención de los inversionistas y otorgamiento de las autorizaciones necesarias estará a cargo de una organización en la Presidencia de la República dirigida por un empresario de gran experiencia y prestigio.
  3. A fin de otorgarle al turismo una importancia cónsona con su gran potencial se creará el Consejo Presidencial de Turismo presidido por uno de los empresarios más exitosos y prestigiosos del país y un consejo de asesores de gran capacidad quienes tendrán injerencia sobre todos los aspectos relacionados con esta industria en todas las esferas del sector público.
  4. Se evitará el enfoque tradicionalista de diseñar paquetes de incentivos para favorecer ciertos sectores en detrimento de otros. Las acciones se encaminarán a facilitar los títulos de propiedad, realizar investigación y difundir sus resultados, dar acceso a la tecnología, proporcionar información sobre mercados y dar apoyo para su mejor conocimiento y expandir la información sobre productos no tradicionales, agrícolas e industriales.

Comercio exterior:

  1. Se formalizar el ingreso al GATT y se pondrá en vigencia los compromisos adquiridos, que incluyen, entre otros, la reducción arancelaria y un arancel máximo, la eliminación de barreras no arancelarias y la adopción de otras normas de no discriminación en bienes y servicios.
  2. En materia de integración se buscará activamente nuestra vinculación a mercados de gran amplitud, iniciando para ello de inmediato un examen sistemático de la opción más conveniente, la cual en estos momentos parece ser NAFTA.

Deuda externa:

  1. La posición básica es que es un problema que hay que enfrentar por lo que el nuevo gobierno está examinando la situación con mucho cuidado.
  2. La atención a este problema está supeditada a la necesidad de reestructurar el gasto corriente para darle prioridad a los problemas sociales y a la generación de ahorros suficientes para el financiamiento de las inversiones públicas. La capacidad para atender la deuda comercial debe examinarse a la luz del plan financiero del sector público a mediano plazo.

Áreas revertidas:

La puesta en uso de los activos de las Áreas Revertidas mediante procesos rápidos y claros para fines productivos es un requisito esencial para lograr un mayor crecimiento económico en el quinquenio:

  1. Es clave que la Junta Directiva esté acoplada para funcionar en forma armoniosa y eficaz. Además, es conveniente que haya representación de las universidades.
  2. Es necesario agilizar las normas de adjudicación que tiene la ARI a fin de hacer el proceso más expedito y transparente, atributos que usualmente van asociados.
  3. También se requiere acelerar la puesta en ejecución de los planes de que necesita la ARI para asignar la mayoría de los activos, La ARI estará recibiendo la propuesta para el Plan General de parte de los consultores que ha contratado en el segundo semestre de 1995. Este plan requiere luego de la aprobación de la ARI y del Ejecutivo para ser enviado a la Asamblea Legislativa, con lo cual estaría aprobado en el primer semestre de 1996. Dado que esperar hasta entonces sería muy costoso para el país, habrá que acelerar el proceso, ya sea mediante una estrecha colaboración entre la ARI y el Ejecutivo aprovechando la propia ley de la ARI y si eso no es posible, modificando dicha legislación.

Política laboral:

Los objetivos en materia de política laborar consistente en, a partir de garantizar los derechos fundamentales del trabajo universalmente aceptados, crear las condiciones necesarias en el mercado laboral para alcanzar el pleno empleo, ser competitiva con la de otros países que también tratan de traer inversiones extranjeras y lograr niveles de productividad que fortalezcan nuestra posición competitiva internacional. El logro de estos objetivos es esencial para la modernización de la legislación laboral a corto plazo.

Educación:

  1. Se proponen los siguientes objetivos para el sistema educativo:
    1. Inculcar profundamente un sistema de valores a favor de la auto-promoción integral, la vida en sociedad, la libertad y democracia y el desarrollo.
    2. Propagar realmente la cultura nacional como instrumento óptimo para la comunicación social.
    3. Dotar de las herramientas intelectuales para participar eficazmente a escala internacional en el mundo moderno.
  2. Medios:
    1. Verdadera libertad de enseñanza.
    2. Sistema de pruebas periódicas para determinar el desempeño del estudiante, el de cada una de las escuelas del país frente al resto de los países.
    3. Descentralizar la educación pública.
    4. Crear un sistema de comprobantes que le den acceso a los estudiantes que no cuenten con los ingresos suficientes a las mejores escuelas del país, públicas o privadas.
    5. Formar nuevos maestros y profesoras a través de un Colegio Superior de Educación de gran excelencia técnica e independiente de la Universidad de Panamá.
    6. Dar opción a los actuales maestros y profesores a que se reprocesen en el nuevo Colegio Superior de Educación, otorgándoles condiciones financieras atractivas para ello.
    7. Revalorizar la posición del docente en la sociedad con diversas medidas, entre las que se incluiría un mejor sistema de remuneración.
    8. Los recursos deben concentrarse en educación primaria, secundaria y técnica, en ese orden de prioridad.

Salud:

Las cuestiones fundamentales de las que se ocupará el programa en materia de salud son las siguientes:

  1. Dotación de agua potable.
  2. Desarrollar programas de nutrición entre los menos privilegiados, atendiendo a los grupos en edades y condiciones de mayor necesidad.
  3. Atención médica básica.
  4. Mejoramiento de los servicios médicos en general.
  5. Coordinación y racionalización de la integración de servicios médicos.

Por otra parte, existe un gravísimo problema en el programa de jubilación de la Caja del Seguro Social cuya viabilidad financiera está seriamente amenazada, mientras que la mayoría de la población asegurada, desconocedora de este hecho, espera ver mejorada la jubilación. Se propone una solución integral al problema en la que el Estado garantice una jubilación mínima y se promueva el establecimiento de instituciones especializadas privadas que el Estado debe fiscalizar para que provean el servicio de jubilación.

Vivienda:

A fin de que los recursos del país y los del Estado alcancen para lograr una buena dotación de viviendas es necesario desarrollar dos tipos de acciones:

  1. Un conjunto de políticas destinadas a que el sector privado pueda producir y financiar viviendas de menor costo, accesible a una mayor proporción de la población. Entre otras, estas medidas estarían encaminadas a reducir el costo de los materiales, abaratar los costos de urbanizar y construir estableciendo normas a tono con la realidad, reducir los trámites para la obtención de autorizaciones y establecer mecanismos para facilitar el otorgamiento de préstamos.
  2. Acciones encaminadas a atacar el segmento del mercado no atendido por el sector privado mediante la dotación de lotes servidos, titulación de derechos posesorios, prestamos para materiales, asistencia técnica y otros.

La política será no producir viviendas, sino facilitar que lo hagan en el mercado y los interesados.

Turismo:

En el corto plazo es necesario eliminar un conjunto de obstáculos que dificultan el desarrollo de esta actividad.

Canal:

  1. Apoyar una reforma constitucional que garantice un manejo del Canal independiente de la política y con alto nivel de eficiencia.
  2. Acelerar y profundizar los trabajos de la transición.
  3. Realizar todas las acciones necesarias para darle cumplimiento a los tratados.

No se intenta plantear la secuencia de las acciones en el quinquenio presidencial, pero si identificar las tareas prioritarias por acometer en el último cuatrienio de 1994 y primer semestre de 1995. Estas son, en el orden en que la lógica sugiere.

  1. Legislación tributaria, incluyendo la eliminación o reducción de exoneraciones, para hacer posible el Presupuesto de 1995.
  2. Hacer reducciones arancelarias que estén pendientes (acción del Ejecutivo).
  3. Modificación a la legislación laboral.
  4. Desmontar las barreras al ingreso a diversas actividades. Es importante plantear los puntos anteriores simultáneamente para mandarle al país el mensaje de que se proponen ajustes en todos por igual.
  5. Anunciar los proyectos sociales (FES y salud).
  6. Proyecto de Ley General de Sueldos o en su defecto, proyecto para congelar aumentos en 1995.
  7. Proyecto de Ley de Presupuesto (se debe presentar en los primeros cuarenta días, pero su aprueba al cierre de la legislatura).
  8. Privatización de las operaciones de por lo menos un puerto importante (Cristóbal).
  9. Establecer un modus operandi con la ARI para acelerar su gestión.
  10. Poner en ejecución el plan de corto plazo para eliminar los obstáculos al turismo.
  11. Preparar planes detallados sobre los diversos sectores.

Bajo el status quo que consiste en mantener las políticas y condiciones actuales con ligeros cambios, se podría esperar un crecimiento promedio del 4% anual, en el quinquenio, algo superior al de los setenta, pero menor al estimado para 1994 (5%). A este ritmo de expansión del PIB el desempleo continuaría aumentado y la pobreza empeorándose.

Algunas de las consecuencias que podríamos esperar de la modernización que contempla este programa:

  1. Atracción de inversión extranjera directa;
  2. Atracción de financiamiento oficial;
  3. Mejoría en el rendimiento del capital (ICOR);
  4. Aumento en la productividad del trabajo;
  5. Aumento en las exportaciones de bienes y servicios (generación de divisas);
  6. Aumento en el empleo; y
  7. Mayor crecimiento en el PIB.

Panamá con su nuevo modelo económico estaría en poco tiempo en el grupo de vanguardia de las economías latinoamericanas. También dejaría de ser el único país del continente que no participa efectivamente en la integración. El nuevo modelo, con su apertura y mayor crecimiento, reforzaría la democratización como ha sido tan evidente en muchos países. Más aún, en la forma en que se ha planteado, el programa iniciaría un proceso de mejoramiento social de gran alcance.

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